《21世紀(jì)》：財(cái)政體制改革是最早的改革措施之一，可不可以說(shuō)，財(cái)政體制是改革的突破口，財(cái)政改革是整體改革的先導(dǎo)？財(cái)政體制改革與整體改革之間的是什么關(guān)系？

　　賈康：十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)進(jìn)入改革開放的新時(shí)期。“只有改革才有出路”成為主導(dǎo)性的觀點(diǎn)，可是問(wèn)題堆積如山，改革從何改起，找不到任何現(xiàn)成答案。當(dāng)時(shí)面臨“突破口”的選擇，主要有三項(xiàng)：一是農(nóng)村改革，二是建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，三是實(shí)行財(cái)政管理體制改革。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間醞釀，在全國(guó)絕大部分省、自治區(qū)實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”的財(cái)政體制(當(dāng)時(shí)京、津、滬三個(gè)直轄市仍延續(xù)“收支掛鉤，總額分成，一年一定”體制)。

　　財(cái)政是否應(yīng)該成為改革的突破口，當(dāng)時(shí)也有爭(zhēng)論，時(shí)任世行駐中國(guó)代表處首席代表的林重庚先生就曾表示：中國(guó)的宏觀管理體制改革其實(shí)不應(yīng)從財(cái)政開始，而應(yīng)從計(jì)劃開始，這樣就容易把改革的內(nèi)在關(guān)系理順。對(duì)此，我提出了不同的看法，在中國(guó)改革之初的現(xiàn)實(shí)條件下，由指令性計(jì)劃維系著運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)再生產(chǎn)這部前行車輛，是無(wú)法“停車檢修”的。強(qiáng)行停車做大修，各方面接受不了，就要出亂子。在又要保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，又要啟動(dòng)模式轉(zhuǎn)換的條件下，只有先從財(cái)力增量的分配格局調(diào)整入手，向地方政府放權(quán)，才能使傳統(tǒng)的體制有所松動(dòng)，為以后計(jì)劃、物價(jià)、工資、企業(yè)等方面的改革提供空間。應(yīng)該說(shuō)，分權(quán)在宏觀層面是從財(cái)政作為突破口開始的，從1980年財(cái)政“分灶吃飯”到1984年打開“突破口”之后的種種安排，為其后啟動(dòng)城市改革和宏觀、微觀配套改革準(zhǔn)備了條件。

　　《21世紀(jì)》：1980年的“劃分收支、分級(jí)包干”與改革之前的權(quán)利下放有很多相似之處。改革之前的分權(quán)常常導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)混亂，但1980年的改革卻沒(méi)有導(dǎo)致同樣的結(jié)果，原因是什么？為什么1980年之后的財(cái)政改革成果能夠穩(wěn)固下來(lái)？

　　賈康：1980年，在經(jīng)濟(jì)體制改革中又一次下放權(quán)利，并按照經(jīng)濟(jì)管理體制規(guī)定的隸屬關(guān)系，明確劃分中央財(cái)政和地方財(cái)政的收支范圍，實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制。財(cái)政向地方下放之后，在企業(yè)層次上先后進(jìn)行了企業(yè)基金制和企業(yè)利潤(rùn)留成制的改革試驗(yàn)，又進(jìn)行了兩步利改稅，試圖通過(guò)放權(quán)讓利和規(guī)范政府與企業(yè)的分配關(guān)系，使企業(yè)成為權(quán)責(zé)利結(jié)合的獨(dú)立的商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。由于思想路線和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的指導(dǎo)方針在“撥亂反正”后回到了實(shí)事求是的正確基點(diǎn)上，其他方面的改革也明智地漸進(jìn)展開，“分灶吃飯”的財(cái)政改革才得到了較好的推進(jìn)。

　　《21世紀(jì)》：1985年和1988年的財(cái)政體制改革做了一些調(diào)整，但還是“財(cái)政包干”，“包干”的財(cái)政體制對(duì)改革有哪些方面的影響？

　　賈康：在實(shí)行稱為“包干”的財(cái)政體制改革的同時(shí)，不僅調(diào)整了財(cái)政的預(yù)算管理，也在其它方面取得了重要進(jìn)展：如調(diào)整國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系，擴(kuò)大企業(yè)留利和更新改造資金規(guī)模并對(duì)國(guó)有企業(yè)也開征所得稅；形成多稅種配合發(fā)揮作用的復(fù)合稅制；改革基本建設(shè)資金管理辦法；改革行政事業(yè)單位管理體制與財(cái)務(wù)制度，強(qiáng)化支出約束機(jī)制等。但是，“分灶吃飯”框架內(nèi)的財(cái)政包干制卻始終未能消除傳統(tǒng)體制弊病的癥結(jié)，因?yàn)檫@種包干仍屬“行政性分權(quán)”，是從原來(lái)的“條條為主”改變到“塊塊為主”，各級(jí)政府始終熱衷于多辦“自己的企業(yè)”和對(duì)“自己的企業(yè)”過(guò)多干預(yù)，使放權(quán)難以真正放到企業(yè)。并且，造成大量的低水平重復(fù)建設(shè)、地區(qū)封鎖、市場(chǎng)分割。

　　此外，地方和中央對(duì)上解或補(bǔ)助數(shù)額“討價(jià)還價(jià)”，各地都傾向于增加支出基數(shù)，壓縮收入基數(shù)，提高分成比例。同時(shí)，預(yù)算支出雖“分級(jí)包干”，但在許多具體事項(xiàng)上不能劃清范圍，結(jié)果“包而不干”，最后矛盾集中反映到中央財(cái)政，造成“打破了統(tǒng)收，卻實(shí)際并未打破統(tǒng)支”的困難局面，中央日子過(guò)不去，又反過(guò)來(lái)向地方財(cái)政尋求財(cái)力，“分灶”之后，調(diào)整基數(shù)與讓地方“做貢獻(xiàn)”的做法屢屢發(fā)生。國(guó)家財(cái)力分散，中央財(cái)政本級(jí)組織的收入不能滿足本級(jí)支出的需要，必須依靠地方財(cái)政的收入上解來(lái)平衡中央級(jí)收支，在很大程度上促成了中央政府調(diào)控能力弱化和中央財(cái)政的被動(dòng)局面，宏觀政策意圖的貫徹很難得到充分的財(cái)力保證。

　　《21世紀(jì)》：1980年代之后，地方的談判能力似乎大大增強(qiáng)，財(cái)政體制改革更加顧及地方利益，這特別明顯地體現(xiàn)在1994年的分稅制改革中，保留了之前地方的一塊既得利益，使得分稅制改革不夠徹底。

　　賈康：是的。改革的成本或代價(jià)，表現(xiàn)出非常明顯的“棘輪效應(yīng)”，即每當(dāng)財(cái)力的支持、扶助和政策的優(yōu)惠形成地方的既得利益后，便只能順向調(diào)增，不能逆向調(diào)減。因此，每當(dāng)某項(xiàng)改革措施出臺(tái)，都要伴隨財(cái)政或中央財(cái)政“讓一塊”“好處”，承包、稅利分流、分稅制等等，概莫能外。各方既得利益的剛性，與改革所內(nèi)含的調(diào)整利益格局的要求發(fā)生著極大的抵觸，因而可用的調(diào)整方式，基本上只剩下了緩慢的增量調(diào)節(jié)。